Dicas para AGU: Distinção entre controle interno x externo, à luz da controvérsia CGU x TCU

               Controle administrativo compreende o conjunto de mecanismos e instrumentos previstos no ordenamento jurídico com o objetivo de permitir a fiscalização e a apuração da higidez e da correção das condutas administrativas adotadas pelo Poder Público.

            Segundo a doutrina administrativista, este controle divide-se em interno e externo. O controle interno é aquele realizado por órgãos da própria pessoa jurídica que praticou o ato administrativo sindicado. Por outro lado, o controle externo é aquele exercido por pessoa jurídica distinta daquela que o tenha praticado.

            Recentemente, o Supremo Tribunal Federal julgou um caso extremamente relevante para a Administração Pública Federal, sendo bastante provável a análise desse julgado pela Cespe nos próximos concursos da AGU, notadamente o de Advogado da União.

            No RMS 25943, que se debruçava sobre eventual inconstitucionalidade na criação da Controladoria Geral da União (CGU), por suposta usurpação das atribuições do Tribunal de Contas da União, entendeu o STF inexistir qualquer tipo de ofensa ou usurpação a estas atribuições, com fundamento justamente na distinção entre controle interno e controle externo.

            Com efeito, destacou-se que, enquanto o TCU exerce o controle externo, pois é órgão que auxilia a função fiscalizatória do Poder Legislativo, sobre as condutas administrativas do Poder Executivo Federal, a CGU, órgão do próprio Poder Executivo, realiza o controle interno dessas condutas, inexistindo, por conseguinte, qualquer violação, usurpação ou sobreposição entre as atribuições destes órgãos, senão vejamos:

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS REPASSADOS AOS MUNICÍPIOS. FISCALIZAÇÃO PELA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU. POSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. I - A Controladoria-Geral da União pode fiscalizar a aplicação de verbas federais onde quer que elas estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente federado às quais foram destinadas. II – A fiscalização exercida pela CGU é interna, pois feita exclusivamente sobre verbas provenientes do orçamento do Executivo. III – Recurso a que se nega provimento. (STF, RMS 25943, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, p. 02/03/2011)

               O resumo do julgamento foi retratado no Informativo n. 610, STF, a saber:

“Asseverou-se, de início, que o art. 70 da CF estabelece que a fiscalização dos recursos públicos federais se opera em duas esferas: a do controle externo, pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União - TCU, e a do controle interno, pelo sistema de controle interno de cada Poder. Explicou-se que, com o objetivo de disciplinar o sistema de controle interno do Poder Executivo federal, e dar cumprimento ao art. 70 da CF, fora promulgada a Lei 10.180/2001. Essa legislação teria alterado a denominação de Corregedoria-Geral da União para Controladoria-Geral da União, órgão este que auxiliaria o Presidente da República na sua missão constitucional de controle interno do patrimônio da União. Ressaltou-se que a CGU poderia fiscalizar a aplicação de dinheiro da União onde quer que ele fosse aplicado, possuindo tal fiscalização caráter interno, porque exercida exclusivamente sobre verbas oriundas do orçamento do Executivo destinadas a repasse de entes federados. Afastou-se, por conseguinte, a alegada invasão da esfera de atribuições do TCU, órgão auxiliar do Congresso Nacional no exercício do controle externo, o qual se faria sem prejuízo do interno de cada Poder. Enfatizou-se que essa fiscalização teria o escopo de verificar a correta aplicação dos recursos federais, depois de seu repasse a outros entes da federação, sob pena, inclusive, de eventual responsabilidade solidária, no caso de omissão, tendo em conta o disposto no art. 74, § 1º e no art. 18, § 3º, da Lei 10.683/2003, razão pela qual deveria a CGU ter acesso aos documentos do Município. Acrescentou-se que a fiscalização da CGU seria feita de forma aleatória, em face da impossibilidade fática de controle das verbas repassadas a todos os Municípios, mediante sorteios públicos, realizados pela Caixa Econômica Federal - CEF, procedimento em consonância com o princípio da impessoalidade, inscrito no art. 37, caput, da CF. Ressalvou-se, por fim, que a fiscalização apenas recairá sobre as verbas federais repassadas nos termos do convênio, excluídas as verbas estaduais ou municipais

               Nesse julgamento, também é digno de nota registrar que o STF reconheceu a validade do critério de sorteio adotado pela CGU para fins de definição dos Municípios que serão fiscalizados pelo órgão.

            Acentuou-se ser absolutamente impossível proceder-se à fiscalização de todos os milhares de Municípios brasileiros, de modo que o critério de sorteio demonstrava-se razoável, bem como compatível com o princípio da isonomia, haja vista a inexistência de critérios subjetivos ou discricionários na escolha desses Municípios.

            Contudo, a fiscalização da CGU deve restringir-se apenas à fiscalização das verbas federais repassadas aos Estados e Municípios, não podendo adentrar à fiscalização do uso e da aplicação de verbas estaduais e municipais, sob pena de ofensa ao princípio federativo.

RESUMO DA ÓPERA: O STF julgou constitucional a criação da CGU, afastando-se a alegação de usurpação da competência do TCU, sob o argumento de que, enquanto o TCU exerce controle externo, a CGU exerce o controle interno, sendo compatíveis os dois sistemas de fiscalização.